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馬源、馬駿:構建包容數字經濟發展的治理新格局
2019-10-25 00:00

行業監管是以矯正市場失靈為緣起,由政府依法對業務準入、市場競爭、服務質量、用戶權益、安全保障等進行監督和管理的活動。數字化轉型改變了傳統商業邏輯和產業性質,形成跨區域、跨行業、多主體的復雜數字生態系統,現行監管體系的不適應性日益凸顯。我們應重構監管規則和重建監管能力,以包容審慎的原則適應數字化轉型的需要。

數字化轉型對傳統行業監管形成挑戰

數字化轉型改變了行業性質和沖擊了傳統行業監管規則。以網約車、互聯網金融、互聯網醫療、在線點餐等為代表的新模式改變了產業性質。如網約車業務基于移動互聯網、大數據技術為司機和車輛雙方提供動態彈性、精準匹配服務,并借助用戶反饋實施信用獎懲,讓出行效率更高、更加綠色和更加市場化,堅持傳統的數量管制、價格管制和服務管制無異于削足適履,而數據保護和算法監管、安全等問題成為新的監管要點。再如,互聯網醫院采取以“在線患者—網絡平臺—在線醫生”為特征的“屏對屏”診療模式,傳統上對“患者—醫院—醫生”實行屬地準入的監管體制也會失效。

數字化轉型挑戰條塊分立的監管體制和傳統監管方式。數字化轉型催生的新業務普遍具有跨界融合的特征,如互聯網金融兼具金融服務、信息服務、信息內容等屬性,這對傳統分行業監管的體制提出挑戰。互聯網信息服務具有“一點接入、全網服務”的特性,服務提供者注冊地、網站接入地、消費者所在地彼此分離,跨地域經營成為常態,這對基于地理行政區劃的“屬地監管”模式提出挑戰。互聯網平臺促進了創新創業,企業量大面廣,創新迭代步伐很快,傳統的實地巡查式監管無法應對新的局面。

數字平臺競爭的復雜性凸顯現有競爭政策乏力。在網絡效應作用下,平臺企業“一家獨大”是數字時代的客觀規律,這有助于打破市場分割、構建統一大市場,實現資源在大空間范圍內的優化配置。領軍平臺企業即使市場份額較高,因為面臨全球對手、跨界融合、動態創新、用戶可入駐多個平臺等,時刻面臨被顛覆的風險。平臺對用戶的免費補貼舉措并不意味著實施了掠奪性定價行為,拒絕與競爭對手交易也不意味著實施了排他性行為,因為無論大小平臺在“快魚吃慢魚”“贏者通吃”的規律下都會采取這一策略。如何平衡好發揮平臺的規模效應和防止平臺濫用市場力量之間的關系,對于傳統反壟斷制度的法理創新和執法實施來說都是一個巨大挑戰。

網絡數據治理問題叢生折射出現有制度空白。數據資源是數字時代的戰略資源和關鍵資產,目前平臺匯集的海量數據兼有商業屬性和個人屬性,如何確認、分解與平衡相關權利,既缺乏依據,也缺乏操作辦法。同時,作為全社會共同資產的政務數據,應面向社會開放以釋放其經濟價值,但又涉及數據安全問題。從數據采集、數據確權、數據交易、數據流動、數據壟斷、數據保護、數據開放等方面加快完善數據治理規則已成為迫切事項。此外,傳統產業轉型也需要新規則支持,如自動駕駛無法適用傳統的車輛準入制度、基于司機的駕駛規則和責任體系,需要建立新的監管規則。

數字化轉型還要求優化政府服務。平臺企業在維護市場秩序和保護消費者利益方面發揮關鍵作用,當履行證照核驗、登記和建立檔案等法律義務時,就需要政府部門開放數據平臺或提供數據實時服務,如在線點餐業務需要了解入駐商家的資質情況,網約車業務需要了解入駐司機的背景信息等。

我國加快行業監管轉型的實踐探索

過去幾年,我國秉承鼓勵創新、包容審慎的理念,積極主動調整政策,適應數字化轉型的新形勢,主要措施包括:加快立法步伐,如2016年出臺《網絡安全法》,2018年出臺《電子商務法》;對未知大于已知的新業態采取包容態度,只要不觸碰安全底線,就給其萌發機會,如微信、二維碼移動支付、網約車等;建立跨部門、跨層級的協同監管機制,如2015年由十個部門聯合出臺《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》;推進政府數據開放,如2018年發布《公共信息資源開放試點工作方案》;加強數據信息安全,如2017年全國信息安全標準化技術委員會制定《信息安全技術—個人信息安全規范》。這些措施為社交網絡、電子商務、移動支付、網約車等業務應用發展留出了空間,助力我國一些模式創新走在全球前列。

同時,也要看到,面對數字化轉型挑戰,我國各行各業的監管轉型還只是剛剛起步,尚未取得實質性進展。監管轉型涉及一些深層次的矛盾需要解決,主要包括:一是傳統行政管理體制的制約。部門分割、地區分割的行政管理體制,協調成本較高;過去按照重事前準入、輕事中事后監管的傳統模式建立的行政資源配置格局,調整起來難度大,需要進行機構改革。二是缺乏前瞻性和系統性。我國的行業監管基本上是線下向線上延伸,一些改革措施主要為了應對眼前的矛盾,對數字化轉型的長期發展缺乏系統規劃,適應新業態發展的基本制度還沒有建立起來。三是監管機構能力不足。監管部門在隊伍技能、監管手段等能力建設方面無法跟上企業創新的速度。

構建包容數字經濟發展的新治理格局

加快監管轉型,需要尊重技術、產業和市場的發展規律,堅持多方參與的互聯網治理原則,進一步深化行政體制改革和創新行政管理方式,充分發揮各參與方的作用。建議重點做好以下幾方面的工作。

一是形成政府、企業和網民等多利益相關方共同參與的治理格局。互聯網的一個重要特征是開放、共享、全民參與,“少數大型平臺+大量商家+眾多網民”逐步成為主流的產業組織模式。首先要充分發揮市場機制的作用,大型平臺既有規范平臺秩序的內在動力,也有創新管理手段的能力,包括構建平臺規則約束主體行為,建立網民點評的商業模式,依據網上行為建立信用評價系統,建立用戶投訴渠道,設立消費者權益保護基金等。其次要發揮監管部門的積極作用。政府重點關注市場機制無法自動解決的問題,如數據安全、個人隱私保護、公平競爭、消費者權益等。監管部門可進一步加強與網絡平臺企業的合作,利用網絡平臺的信息匯聚優勢,提高監管效能。

二是將監管轉型列為進一步深化行政體制改革的重要內容。行政體制改革可通過重新配置資源和界定權責,構建覆蓋線上線下的一體化監管體系。建議加強國家監管資源的整合,包括橫向整合部門間的監管資源,減少權責不清、重復監管、多頭監管,如針對網絡業務融合的特點,對網絡內容的分行業監管進行合并;縱向整合分散的監管資源,提高監管的效能,如針對網絡活動跨地域的特點,適度增加國家層級的監管力量和統籌能力。

三是在數字化轉型中重構監管體系。首先,要動態調整監管對象和內容,數字化轉型讓新業務呈現出不同于傳統業務的新特性,需要重新評估現行監管制度存在的必要性以及需要監管的重點環節,不應一味維護或擴張既有權力范圍,也不應“削足適履”。其次,要根據新業態發展的需要,盡快補充新規則,如自動駕駛需要盡快建立汽車和道路的新規則,網站運營需要完善“避風港原則”“紅旗原則”。再次,要處理好公平競爭與利益平衡的關系,研究反壟斷法、反不正當競爭法的適用性,處理好線上與線下、新業態與舊業態的競爭關系,實現產業順利轉型。

四是加強數據立法,守住風險底線。重點是保障國家安全、商業秘密和個人隱私,明確數據權利的確認、分解和平衡的規則和操作辦法。例如,加強在個人數據保護方面的立法,要求企業遵循合法、正當、必要的原則,公開收集、使用規則。依法督導企業采取技術措施和管理措施,確保平臺企業收集的個人數據安全,防止泄露。

五是推動政府的數字化轉型,利用大數據、人工智能等先進技術支撐監管和服務的精準化。首先,完善公共數據的使用規則,加大數據的開放和利用,讓“死數據”變成“新要素”,成為經濟發展的新動能。其次,加強政府采購和政企合作,利用企業規模化運營成本低、技術創新步伐快的優勢,為政府提供物美價廉、安全可靠的設施和服務,不斷提升監管和服務水平。

作者:國務院發展研究中心企業研究所研究員 馬源 國務院發展研究中心企業研究所所長、研究員 馬駿 來源:《中國經濟時報》2019年10月24日 
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