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《農民的鼎革》
2018-08-01 09:25

 

  前 言

  本書取名《農民的鼎革》,并非故作驚人之語。原擬名“農民的改革”,后斟酌再三,總覺似有不妥。近幾十年中國社會大變局中,農民的角色作用之重,說農民推動了“改革”并無不可,且契合主流話語。但是,細究“改革”本意,更強調自覺、有意識地去做出改變,更強調設計安排、理性建構。顯然,農民作為這場深刻變革的根本性推動力,就其發揮作用的內在機制而言,屬于切身利益追求,并非刻意“改革”。如何表述這種狀態和角色,作者遂想到了“鼎革”。

  《周易•雜卦》稱:“革,去故也;鼎,取新也。”取“鼎革”而用,意在強調農民在推進社會變局中的那種自然而然的決定性力量和作用。因為,農民作為一個社會群體推動制度的創新,是一種發自內在生活追求的自然選擇,而不是在某種思想理論倡導下去設計改革。農民這種作用和表現,用“鼎革”來表達似乎更加準確有力。

  通常認為,農民在政治上是保守的。翻檢一些經典理論,這種“保守”已是定論。在中國,20世紀50年代以降,關于農民保守的理論判斷,同時也成為政治判斷,成為國家政策的內在根據。因此,當政策安排遇到農民的不合作或者抵制時,宣傳導向上總是對農民批評指責,實際工作中則對農民粗暴強制。這種指責和強制,在相當長時期內成為國家處理與農民關系的基本態度。農村改革的發展過程和歷史性成果,是農民最強有力的回應和反駁。時至今日,改革已歷經三十余年,雖然國家關于農民的話語體系已經有重大轉折,“尊重農民的首創精神”成為響亮的政策口號。但是,如果認真考察國家政策過程中處理農民問題的現實狀況,仍然可以發現,農民與國家關系中重大問題仍然遠遠沒有理順。舉例來說,土地財產權問題、政治參與問題、社會保障問題等,許多問題的解決其實剛剛破題。這些尚未解決的問題昭示著未來改革的重點領域和主要方向。

  顯然,改革的現實進程挑戰甚至顛覆了傳統的理論判斷,起碼,人們不能再籠而統之地動輒指責農民“保守”、“落后”。檢視改革以來的中國劇變,于經濟而言,農業家庭承包由農民開辟;于政治而言,村莊直接選舉也由農民開辟;于社會而言,農民的訴求表達頑強而有力,如各種維權活動,新的利益協調機制正在農民的抗爭中發育。縱觀當下中國,方方面面都可發現農民挑戰舊體制、解決新問題、建立新制度的艱苦努力和輝煌業績。農民已經并正在繼續展示其巨大的歷史創造力,推動中國的改革。由此而言,農民不僅不是社會變革中的保守力量,而且是奮發有為的能動力量。

  作者認為,當下中國的政策制定和學術研究,需要調整觀察農民的基本思路,不應該總是用先進還是落后這樣的視角去看農民,也不應該總是用這樣的視角去看其他社會群體。考察經典理論的一些表述,有些可以說是并無實證依據的推想臆斷,本來即不足為信;有的雖然是基于特定事實的考察,但是現實本身紛紜復雜,人的認識終究有限,對事實的判斷可以見仁見智;即便某些概括是可靠的,但是,過去的理論判斷難以解釋現在的問題,更何況解釋將來的問題。把關于國外農民的判斷照搬到中國農民頭上,把關于過去農民的判斷照搬到當代農民的頭上,且不說既有判斷未必正確,即便正確,如此套用也有問題。

  從另一個角度看,世界上的許多事情,原本是無法用先進或落后來表述的,也不應該用先進或落后的思維去推斷想象。比如說,農民為了吃飽飯而堅持分戶種地,為了用土地拿到高的補償而抗拒當地政府征地,或者說為了討回工資而圍堵基層政府,當然這些表現是很難用先進或者落后來表達的。總不能說,一切聽政府的安排就是先進,有了自己的主張就是落后。這樣的邏輯顯然無法成立。問題在于,他們有沒有主張這些權利的權力,如果有這種權力,那么,則無論怎樣說都不應該由此而指責他們“落后”。因此,不論是決策者,還是研究者,大可不必為先進或者落后的問題糾結。

  權利也許是更好的觀察角度,包括經濟的權利、社會的權利、政治的權利,等等。或者說,農民是先進還是落后并不重要,重要的是農民是否應該有這樣的權利。農民要求擁有土地,要求參與公共事務,要求享受同等的政府服務和社會保障,根本的問題是農民是否應該有這樣的權利。這里原本沒有落后或者先進的問題。晚近以來,中國農民為主張自己的權利而不懈斗爭,成為沖擊既有制度體制的有生力量,或者說成為改革的推動者,這應該成為觀察思考農民問題的重要角度。從這個角度看,傳統的“農民保守論”需要做出理論的檢討批判。在過往的改革經驗總結和農民研究中,這種檢討批判還非常不夠。中國的改革在一定意義上成為農民的改革,中國的農民在一定意義上成為改革的農民。這便是作者對本書主題的基本概括。

  在現實的改革進程中,農民與中國改革的內在關系,集中體現在幾個重要的關系層面上。或者說,正是這幾種關系,直接地展現了當代農民在中國改革中的作用方式。本書主要歸結為五種關系,主要是:農民與高層政治的關系、農民與基層政府的關系、農民與鄉村民主的關系、農民與社會建設的關系、農民與地方官員的關系。翻轉角度說,在中國現代化進程的當前階段,國家要處理好與農民的關系,需要從這個層面做出具體而實在的努力,或者說是展開深刻有力的制度創新。本書的基本內容,就是圍繞這幾個基本關系,討論國家如何處理農民問題。

  在本書中,作者主要結合對現實農村生活的具體觀察,提出對于一些重大問題的看法,特別是聯系以往的一些政策思想、政治理論中的問題提出看法。作者認為,關于農民與國家關系的研究,重要的不是觀點本身或者結論,而是問題的充分提出和討論的自由展開。在相當長時間里,在許多人看來,因為有某種偉大的理論,因為有了某些偉大的人物,中國甚至人類未來發展的重大方向和重要問題,都在根本上解決了,普通人只要認真學習、堅決執行就可以了。但是事情沒有這樣簡單,這幾十年來的發展改革過程說明,輝煌的思想和理論指引了我們前進的方向,但事物是在不斷演進和變化的,我們必須持科學發展的觀點,如果以為某種理論可以一勞永逸地解決社會發展中的根本問題,顯然是過于天真了。解決當下的問題,實現良好的未來發展,根本上需要依托民眾自己的智慧和選擇,需要更多的自由探索,需要更好的發揮創造,讓“思想沖破牢籠”。打破關于思想與理論的僵化,這才有利于有效地探索改革與發展中面臨的問題。這種探索不應該成為某些人的特權,所有人都有參與探索獨立思考和自由表達的權利。這種自由的探索和創造,是所有人的責任,所有人的權利。本書關于現實中農民問題的討論,作者不敢自詡正確。作者秉承的原則是,真誠地表達個人的觀察和提出個人的觀點。觀點的正確與否并不重要,重要的是認真嚴肅的探討和自由真誠的表達,任何既定的理論觀點都不應該代替或者妨礙個人的獨立思考。

  本書以農民與改革的關系為基本主題,是作者近幾年來一些討論性文字的結集。這些文字都曾經發表在不同場合,包括政界人物散記、思想評論性文章、接受媒體采訪的訪談錄、會議或相應場合的演講等。作者在整理這些文字的時候,按照內容進行分類分編,而不是按照發表時間或者體裁分類。全書分5編33篇。主要篇章如下:

  第一編 農民與高層政治。不論是從中國政治傳統看,還是從當代中國政治現實看,農民與高層政治的關系,具有這樣顯而易見的特點:除非特殊歷史情境,否則農民難以影響高層政治,而高層政治卻可以直接而劇烈地影響農民。當然,在古代和現代,這種相互影響的機制和方式有很大區別。在本編的文字中,作者試圖結合具體的政治人物和政治事件、政策安排和體制現象,來考察農民與高層政治的關系。討論的問題有:在“以階級斗爭為綱”的年代,極左路線如何導致扭曲的農村政策,進而如何顛倒了政治與農民的關系;在當前的歷史條件下,中國農民應具有怎樣的政治品性;在農民與政治的不正常關系中,當代農民的歷史命運是怎樣呈現的;從未來的中國發展看,農民在政治成長中面臨哪些問題;從農民與政治的關系來說,最近三十年的改革根本性昭示了什么,政府在認識農民方面還有哪些問題。

  第二編 農民與基層政府。當代中國有五級政府,分中央、地方和基層三層,其中縣鄉兩級政府構成基層政府。嚴格來說,在現有體制框架下,地方和基層政府并無重要的政策創制權,其基本職責是政策執行或者落實。因此,從重大制度安排和政策制定看,對于農民影響最甚者是中央政府或者說高層政治活動。但是,政策的制定和政策的執行從來不是同一個問題,甚至說政策的執行更加復雜,也更有影響力。因此,討論農民與國家的關系,特別是考察農民在改革中的表現和行動邏輯,基層政府是一個不可或缺的重要角色或者層面。在本編中,重點討論的基層政府問題有:基層政府管理鄉村的體制結構和行為邏輯;基層政府的體制缺陷和行為偏差如何導致基層治理危機;基層政府改革在整個政府體系改革中的位置;基層政府的公共責任;公民參與與政府發展的關系,等等。

  第三編 農民與鄉村民主。20世紀八九十年代,以村民自治為主要形式的鄉村民主的成長令人振奮,當然人們的這種振奮更多活躍于想象或者理想的層面。不論是中國人,還是外國人,都給予村民自治政策一致的肯定。但是現實總是比預想更嚴酷些。本編是關于鄉村民主現狀和未來的討論。涉及的主要問題是:鄉村民主面臨哪些最重要的羈絆和糾結,這種困難局面的未來情境將怎樣;對于關心鄉村民主的人們來說,為什么會有樂觀和悲觀的分野。本人認為,如果從鄉村民主制度演變現狀來看,特別是看到體制上的某些倒退,悲觀論者是有理由的,但是,如果我們看到農民的權利意識和政治效能感的巨大提升,特別是看到新生代農民作為公民的崛起,我們有更大理由感到振奮,對于未來有更多信心。值得擔憂的是,如果政府體制的改進速度與公民成長速度的不平衡繼續加大,制度進步嚴重滯后于公民的要求,那么社會將面臨某種動蕩。

  第四編 農民與社會建設。曾經有一種觀點,這種觀點現在依然存在,將農村問題歸結為一個“窮”字,以為經濟落后是所有問題的根源。但是,發展的進程說明,問題并不這樣簡單。現在,在經濟迅速發展的同時,社會不穩定的因素開始凸顯,某些地區政府與民眾的關系趨于緊張。于是,在重視經濟發展的同時,社會建設開始受到重視。社會建設成為現在農村的重要特色。從社會建設而言,可以從兩個角度展開,一個是社會事業的發展,一個是社會秩序的管理。現在的問題是,經濟發展過程會導致社會沖突,社會事業發展也會帶來社會沖突。其中,政府的角色非常關鍵。社會管理的問題,既與經濟發展有關,也與社會進步有關。這兩者都要通過政府體制的改進來實現。所以,本編的基本問題是,農村改革以來的不穩定發展過程顯示,社會和諧的根本不在于經濟發達的程度,而在于社會權利關系的協調程度。如何建立這種權力關系的良性狀態,根本上是政府或者政治體制的改革。大致而言,中國農村的所謂“不穩定”問題,凸顯于20世紀90年代中期,主要表現為農民稅費負擔過重引發農民抵抗。但是,更嚴峻的問題在于,世紀之交的農村稅費改革,特別是農業稅的徹底取消,并沒有帶來“不穩定”現象的根本消解。在改革進入第三十年的時候,人們發現,農村的“不穩定”問題變得更加復雜而且深刻。對于“不穩定”問題的考察,可以有農民的角度和政府的角度。農民上訪問題成為農村研究的顯學,是進入本世紀之后的事情。因為工作職責所在,作者較早開始考察農民上訪問題。但是,隨著對于上訪農民的系統考察展開,作者發現,研究需要超越農民的表述和農民的沖突行為,系統考察政府體制的運行過程,特別是政府處置沖突問題的機制。只有這樣,才能更好地理解農村“不穩定”現象。

  第五編 農民與地方官員。本編采用的這些文章都是為地方官員著作所寫的序言。就立意而言,這些文章各有側重,有的討論官員的話語立場,有的討論官員的研究關懷,也有的關注地方官員的生存狀態。如何看待中國的地方官員,這是一個大問題。通常情況下,不論是高層政府,還是普通民眾,基本上把地方官員看作是政策的執行者,并由此對他們做出評價。但是,現實生活并不這樣簡單。地方官員從來都不是簡單的執行上級政策,相反,他們是非常重要的“政策”制定者,只不過他們的“政策”往往并不被上級承認,或者被稱為“土政策”。但是,這是一些非常真實并且有很高執行力的政策。中國的農村發展就是在這樣的“政策混戰”推進的。那么,從理論上怎樣概括地方官員這個群體,是中國政治研究中的重要議題。筆者認為,在中國的現實情況下,地方官員實際上已經成為一個相對獨立的政治集團,或者說是一種特殊的利益群體。對上,他們的行為與選擇有力地反作用于、甚至說反制高層政府,或者說構成另一種意義上的“壓力集團”;對下,他們是一個實在地管理基層社會的權力集團,比高層政府更直接地影響基層民眾的生活。用發展社會學的概念,可以說地方官員是一個戰略性群體。戰略性群體是指保護或追求群體利益時作出戰略性決定的行為主體。近年來歐洲一些政治學者已經開始探討這個問題。他們認為,這個戰略性群體具有雙重屬性,既是一個研究方法上分析單位,又是現實社會中自主性很強的集體行動者。現在,學術界對于地方官員這個群體的研究還很不夠,認識他們的精神追求和行為邏輯,才能更好地認識這個體制當中還存在的弊病,也才能有效地推進改革。

  筆者相信,中國改革與轉型背景下的農民研究,是一個有廣闊前景的研究領域。因為,中國的改革尚未成功,甚至說道路正長。農民在中國的歷史舞臺上,是舉足輕重的角色。新的社會政治變遷需要學術跟進,不論是問題的提出,研究方法的調整,還是學術視野的拓展,都要與時俱進。這是時代的需要,也是學者自己的需要。作者將這些文字匯集到一起,希望為農民研究和基層政治研究起到啟發思考、推動探索的作用。

 

  目錄

  1 農民與高層政治

  1.1 農民的政治啟蒙

  1.2 改革經驗之根本

  1.3 政府理念與農村變革

  1.4 誰來管束地方政府

  1.5 鄉村治理的“體制性沖突”

  1.6 從權利角度看農民

  2 農民與基層政府

  2.1 政府改革何處去

  2.2 好的政策與好的執行

  2.3 從公共服務看政府作為

  2.4 從公眾參與看政治發展

  2.5 鄉鎮政府的“收入賬”

  2.6 從“地方政府公司化”看政府改革

  3 農民與鄉村民主

  3.1 鄉村民主的前景

  3.2 和諧社會的保障

  3.3 村民自治的社會基礎

  3.4 村莊治理的體制創新

  3.5 農民組織的生長需求

  3.6 村級民主的艱難成長

  3.7 當選舉進入村莊

  3.8 當土地二輪承包

  3.9 稅費負擔怎樣成為“問題”

  3.10 村務管理何以出現危機

  4 農民與社會建設

  4.1 維護穩定與政治改革

  4.2 信訪改革棋在局外

  4.3 勞動力市場中的政府角色

  4.4 制度創新與社會融合

  4.5 抗爭中的農民陳述

  4.6 抗爭中的農民進京

  4.7 農民怎樣看電視

  4.8 農民怎樣學科技

  5 農民與地方官員

  5.1 一個市委書記的農民立場

  5.2 一個縣委書記的文墨情懷

  5.3 一個鄉鎮書記的執政素描

  5.4 一個鄉鎮書記的學者生涯

  5.5 一個鄉鎮書記的別樣仕途

  5.6 一個改革英雄的遲暮歲月

  5.7 一個高層智囊的政策研究觀

  后記

  修訂版后記

 

  作者簡介

  趙樹凱,1959年生,山東萊西人。政治學博士,研究員,國務院頒發政府特殊津貼專家。

  1990年8月進入國務院發展研究中心,任農村部組織研究室主任、中共中央文獻編輯委員會《萬里文選》編輯組編輯、河北省涿鹿縣委副書記、中國發展研究基金會副秘書長、國務院發展研究中心信息中心主任。2006年11月擔任第十六屆中共中央政治局第36次集體學習主講專家。曾任世界銀行和英國國際發展部、聯合國開發計劃署中國農村發展項目顧問。

  澳大利亞國立大學中國研究中心訪問學者(1996-1997);美國杜克大學亞太研究所訪問學者(2000-2001);哈佛大學費正清東亞研究中心合作研究員(2001-2002);哈佛大學肯尼迪政府學院“公共管理高級培訓班”(2003); 德國圖賓根大學客座教授(2012);哈佛大學燕京研究所合作研究員(2010-2011,2016-2017);山東大學兼職教授。

作者:趙樹凱 
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